12年来首次修订通过的《闲置土地处置办法》日前发布，并将于今年7月1日起施行。

　　新修订的《办法》最大的亮点是规定对闲置土地情况严重的地区限制新增建设用地，同时要求土地出让合同、划拨决定书就开发及竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。

　　分析人士指出，新《办法》详尽规定了闲置土地的处理办法，加大了对政府相关部门的约束力度，但具体效果还要看执行力度，尤其是历史闲置土地的问题恐怕短期仍难以有效解决。

　　效果如何还看执行

　　对于闲置土地，老《办法》认定有三类，包括国有建设用地“约定、规定动工满一年而未动工”“已动工但建设面积不到总面积三分之一或投资额不足25%”“中止开发建设满一年”。新《办法》没有变化。

　　但是新《办法》规定，“县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反相关规定的，依法给予处分”，再次明确“未动工开发满一年的闲置土地，由市、县国土资源主管部门按照土地出让或划拨价款的20%征缴土地闲置费”。此外，新《办法》还对“政府原因闲置”作了细致规定。

　　显然，新《办法》加大了对政府相关部门的约束力度，严格规范了操作程序，明确了责任。研究总监陈延彬指出，新《办法》有两大亮点，一是督促地方政府的整治力度，如果囤地情况严重到一定程度，就会限制土地供应；二是要求国有建设用地使用权有偿使用合同和划拨决定书应当就项目开工、竣工时间和违约责任等作出明确约定。

　　“有了这样的规定，今后对于是主动囤地还是政府原因造成的囤地争议就少了，打擦边球的机会也少了。”陈延彬认为。

　　中国房地产数据研究院执行院长陈晟表示，新《办法》是要在存量土地上下工夫，提高存量土地开发效率，但具体效果还是要看地方政府的执行意愿和力度。

　　同策咨询研究中心总监张宏伟认为，如果新《办法》能够得到严格执行，将对市场供应产生重要影响，也就是说将促使存量土地尽快进入到开发环节，并且形成市场供应，增加市场供应量。

　　中国房地产信息集团土地咨询运营中心研发总监朱青告诉记者，新《办法》的出台对于规范土地市场一定是一件好事，近些年来像万科和恒大这样的大型内地房地产企业走高速周转路线，代表了开发商的主流，这是个好现象。

　　房地产研究院发展研究所所长李战军指出，新《办法》意在加快利用闲置土地，是要提振投资，服务“稳增长”的大局。

　　历史性问题难解决

　　朱青坦言，新《办法》的实施对新出让的土地确实能有很好的执行力，但历史性的土地闲置问题的解决恐怕不是一朝一夕能够完成的。

　　财经近期公布了一组数据，2002-2011年，老牌港资房企新世界发展在内地的40个主要项目中开发周期超过10年的多达16个，占了四成。由此，一直奉行土地市场“联动开发”模式的新世界因其开发周期过长，开发进度缓慢，引来了外界对其“囤地”的质疑。

　　类似新世界发展这样的超长开发周期的行为在内地的房地产市场并不少见，中国地产集团、原东方海外等海外背景的开发企业在上海的很多项目都是通过这种方式，坐享土地的升值。

　　宝华企业集团副总裁杨建指出，房地产之所以具有保值升值的功能，关键还在于土地的升值，因为房子每年都有折旧。对于开发商而言，土地升值所带来的利润也是房地产开发中占比最高的一部分。但对于开发商来说，有些土地闲置，除了规划、动迁等因素外，还可能是合作方的改变或者资金链的断裂这类市场因素造成的。

　　早在2011年的博鳌房地产论坛上，阳光100（楼盘详情 户型图 楼盘图 论坛）董事长易小迪就曾明言，开发利润的三分之二以上来自于土地升值。那些闲置土地长、开发周期慢的项目，显然因为土地升值而获利不菲。此前机构的统计显示，闲置时间长达几十年的土地，目前的土地价值已是当初地价的数十倍甚至上百倍。

　　房地产研究院发展研究所所长李战军表示，在我国土地资源的稀缺性是长期存在的，但这些长时间闲置的土地更多的并不是开发商原因造成的，而是由于政策变化、规划变化、动迁等因素。有一部分土地在出让时不具备配套的开工条件，从而导致闲置土地问题的屡禁不止。长期来说这些“历史遗留”还需要一定的时间去解决。

　　“确定竣工时间”难推广

　　管理层以及地方政府整治囤地的努力一直没有停止。上海5月成交的首幅土地是位于闵行区的浦江镇120-N地块，这幅地块规定了楼盘的竣工时间，以防止土地闲置。在拍出宅地的同时规定了竣工时间，这在上海土地市场中并不多见。

　　这幅地块被上海浦陈房地产开发经营有限公司以1.45亿元竞得，折合楼板价约为8277元/平方米。地块出让面积共计10814.4平方米，容积率1.62，属普通商品房用地。

　　该地块出让公示时设立了“必须在12个月内竣工”的条件。对于这个“苛刻”要求，闵行区规土局日前公开表示，12个月是根据地块用地面积及建筑体量确定。但在规划设计方案批准后如果地上与地下建筑面积之和超过3万平方米，受让人可以申请延长竣工时间，经批准后工期适当延长，但最多不超过24个月。

　　陈延彬指出，“竣工时间约定在以往的土地出让协议中很少出现，将对今后开发商囤地有明显的约束。”以往有些开发商只打下第一根桩，就算开工，但往往模糊处理竣工时间，以此来规避政策。由此看来打击囤地最重要的是明确竣工时间，而不是开工时间。

　　陈延彬表示，根据新修订的《办法》，要求国有建设用地使用权有偿使用合同和划拨决定书应当就项目开工、竣工时间和违约责任等作出明确约定。今后将有越来越多的地块在出让时附带这样的条件。

　　朱青认为，这样的规定可能会影响土地市场的成交，因为开工、竣工取决于出让的土地是否具备成熟的开发条件。

　　规定竣工时间将更多地出现在相对成熟的城市区域，如果出现在较远地区，尚不具备开发条件的地块中，很可能导致地块流拍。

　　访谈

　　处理闲置土地应统一标准

　　住房和城乡建设部政策研究中心副主任王珏林

　　东方早报：新修订通过的《闲置土地处置办法》有什么亮点？

　　王珏林：在我看来并没有太多新的内容。我们一直对闲置土地有处理的要求，在2007年就出过基本一样的条例和办法，2008年的时候中断过一定的时间，现在又重提处理闲置土地，无非就是要强调加强管理。强调了罚款，强调了收回、重审管理，过去有很多理由，现在不管什么理由必须按照《办法》来执行。

　　东方早报：新《办法》的出台能否对闲置土地起到实质的作用？

　　王珏林：这还在于政府的执行力度，各级国土部门上下合作，共同配合抓好闲置土地的管理。土地管理应该是很严肃的事情，因为会影响到今后的用地计划以及土地供应和房地产市场的供应，牵一发而动全身。

　　东方早报：为什么囤地问题屡禁不止？

　　王珏林：有太多的原因造成开发商闲置土地的现象出现。首先，一部分推出的土地尚不具备开发条件，有遗留的动拆迁问题、手续问题等。其次，开发商对于市场的判断决定其是否会在拿地后尽快开工。有一部分开发商纯粹为了土地的升值而去拿地。我们应该从制度上去寻找原因，建立一个完善的秩序，不能由于某些短期原因而允许开发商囤地。处理闲置土地应设立全国统一的标准，不应该有太多的例外。

　　历史土地闲置五成事出有因

　　中国房地产数据研究院执行院长陈晟

　　东方早报：国土资源部一直以来坚持打击囤地，为什么还是有这么多囤地行为在发生？

　　陈晟：国土部一直都在强调处置闲置土地。今年的用地指标特别紧张，国土部修订通过新《办法》，也是表达了要在存量土地上下工夫，加大存量土地开发效率。但这并不是治本之策，关键还是要看地方政府的配套政策和细化措施。

　　东方早报：新《办法》的执行是否会取得成效？

　　陈晟：新《办法》改进了操作流程，这可以解决一部分相对容易处理的闲置土地问题，但最根本的问题还是没有得到解决。

　　新《办法》规定因未按照约定将土地交付使用权人、土地利用规划修改、国家出台相关政策等六种原因导致土地闲置的，国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择适当方式处置，不缴土地闲置费。但实际情况是，50%的闲置土地是由于动迁问题造成的，土地管理部门无法按期交地如何处理，新《办法》没有给出很好的解决方案。

　　东方早报：有没有更好的措施可以解决这个问题？

　　陈晟：原则上，政府应做到“熟地”出让，也就是做到“七通一平”的地块再做出让。这样可以尽量少涉及拆迁问题，也减少了政府原因造成的闲置土地问题。

　　囤地案例

　　新世界：囤地“有方”

　　原名上海香港新世界花园二期的“丰盛皇朝”，是一个集住宅、酒店、写字楼、商业为一体的综合项目，其原实际掌控者是郑裕彤家族的新世界集团。

　　从1993年由新世界发展获得该项目土地使用权，到2009年出让，该地块被新世界发展、新世界地产“捂”了近16年。该项目的销售报价在11年间涨了13倍。

　　根据当时的一份《星美联合股份有限公司发行股份购买资产暨关联交易报告书》（摘要）披露，1993年10月5日，新世界发展（中国）、上海市卢湾区住宅建筑工程公司和999南方（美国）公司共同出资组建上海局一房地产有限公司（以下简称局一房产），拿下该地块。

　　局一房产于1993年8月开始就一直在开发香港新世界花园一期，并在2001年11月全部竣工。与此同时，局一房产的控股方新世界发展（中国）将局一房产100%的股份纳入名下，并将资本扩大至7.5亿元。之后，局一房产被新世界发展（中国）以7.65亿元的价格转让给了新世界房产，新世界房产又于2009年7月将其转让给了丰盛控股。

　　在局一房产股东频繁变化的同时，香港新世界花园二期不断推迟竣工和销售时间。香港新世界花园二期的真正开始动工时间是在2007年。到2010年4月17日，香港新世界花园二期拿到预售许可证。

　　相关资料显示，2001年香港新世界花园一期的成交均价不足5000元/平方米，2003年成交均价6600多元/平方米。

　　而2010年，已经在丰盛控股手中的丰盛皇朝（香港新世界花园二期）开盘报价达到60000元/平方米。截至2012年，网上房地产的参考价已经达到68000元/平方米。

　　截至2012年6月9日网上房地产数据显示，该项目总套数309套，可售套数233套，销售率不足25%，最近一年时间（2011年4月-2012年4月）卖掉7套。

　　销售日期的推迟，对项目销售利润率的提升确有帮助。研究总监陈延彬指出，港资企业对于资金周转的要求不高，更善于运作土地升值和房地产的升值。

　　协和城二期：囤地20年

　　位于上海寸土寸金的南京路，协和城二期拿地近20年，经过两次修改规划、多次停工，此间，区域土地升值超过10倍。

　　资料显示，协和城二期项目属于香港上市公司中国地产集团有限公司所有。

　　1992-1994年，现任中国地产集团董事会主席汪世忠旗下公司陆续完成南京西路永源浜3、4、5、8号地块（即协和城二期）的批租，在1994年至2003年间又陆续购买了邻近的数个地块。

　　协和城项目曾被上海市政府列为南京路五大主要商业项目之一，计划分两期开发，总建筑面积达40.9万平方米左右。协和城一期已于2000年竣工，总建筑面积约6.25万平方米，包括公寓和部分零售商铺。二期主要以零售、酒店、办公楼为主，但至今仍未完工。

　　6月10日，记者在现场看到，永源路以北的地块已经建了地上三四层，协和城工地大门紧闭，整个工地极其安静，没有建设的迹象。

　　在工地外挂的施工铭牌上写着开工日期2009年3月11日，竣工日期2010年11月5日，显然竣工日期已过一年半，却尚未完工。

　　该项目在2010年年底就传言要开盘，却一拖再拖，其间多次传言准备开盘，却始终未能开盘。

　　附近的居民告诉记者，“工地应该在2010年就计划完工，确实没能竣工，保持目前建到地上三四层这样的状态已经一年的时间。”

　　据了解，永源路以南的地块同样属于协和城项目，但目前地块上还有不少老房子，并还有居民居住。

　　协和城项目住宅部分的代理公司上海富阳物业咨询有限公司总经理王佳告诉记者，“协和城的住宅部分一期原先有10%左右已经销售和出租，剩余部分尚未销售，预计在今年年底会开盘，二期的住宅部分尚未动工。商业部分开发商方面已经着手在做一些招商工作。”